Rassistische Fahndungsraster

Oberverwaltungsgericht erklärt Personenkontrollen aufgrund der Hautfarbe als unzulässige Diskriminierung, kaum vorstellbar ist jedoch, dass damit auch diese Praxis ein Ende haben wird.

Sie zählt zu den augenfälligsten Zynismen des deutschen Polizeirechts und ist schon seit langem ein juridisches Füllhorn für Diskriminierungserfahrungen von Menschen mit nicht-deutschem Aussehen und anderen „Norm-Abweichlern“: die sogenannte anlasslose, verdachtsunabhängige Personenkontrolle (auch Schleierfahndung[1] genannt). Angeblich ohne besonderen Verdacht dürfen auf dieser in mehreren Polizeigesetzen der Länder und des Bundes verankerten Rechtsgrundlage Personen nach ihren Absichten und ihrer Herkunft befragt, ihre Personalien verlangt und mit dem Fahndungsbestand abgeglichen sowie ihre Sachen durchsucht werden.

 

Theoretisch kann jeder Mensch in diese Kontrolle geraten. Tatsächlich sind von derartigen Maßnahmen aber nur Menschen betroffen, denen die Polizei anzusehen glaubt, dass sie jedenfalls nicht unverdächtig sein können, wenn auch ihr Aussehen allein sie natürlich nicht verdächtig machen dürfte – deswegen handelt es sich ja auch um verdachtsunabhängige Kontrollen. Wenn aber der Grund für solche Kontrollen in der „Abwehr und Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität“ oder der „Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise“ zu suchen ist, wer käme auf die Idee, einen blonden und blauäugigen Mann mit bayerischem Akzent zu kontrollieren? Obwohl das wirklich verdachtsunabhängig wäre. Am Montag hat das Oberverwaltungsgericht Koblenz polizeiliche Personenkontrollen, die ausschließlich aufgrund der Hautfarbe eines Menschen erfolgen, als unzulässige Diskriminierung festgestellt und für rechtswidrig erklärt.

Diese Story[2] könnte aus einem Drehbuch stammen:

Szenen aus einem deutschen Regionalzug

Szene 1: Am Freitag, den 3. Dezember 2010, besteigt ein 25jähriger Student einen Regionalzug nach Frankfurt am Main. Er studiert an der Uni Kassel und möchte über das Wochenende zu seinen Eltern fahren. Zusammen mit anderen Reisenden teilt er sich ein Gruppenticket und nimmt in einem Großraumabteil Platz. Nach dem zweiten Zwischenhalt beschließt er, sich einen Tee zu holen und verlässt das Abteil auf der Suche nach einem Kaffeeautomaten.

Szene 2: Auf dem Hauptbahnhof Kassel schieben sich Menschenmengen durch die Unterführungen und streben den Gleisen zu. Auch in der zuständigen Bundespolizeiinspektion herrscht Hochbetrieb. Zwei Beamte Ende 40 nehmen ihre Uniformjacken von den Stuhllehnen und schicken sich zum Streifgang an. Da läuft eine Anweisung des Bundesministeriums des Innern über das Fax, die wenig später auch vom Landesinnenministerium Hessen bestätigt wird: Wegen erhöhter Gefahr terroristischer Anschläge mit islamistischem Hintergrund seien verstärkt entsprechende Kontrollen in Zügen, auf Bahnhöfen und Flughäfen durchzuführen. „Auch das noch“, stöhnen die Beamten und besteigen planmäßig den Regionalzug nach Frankfurt am Main. Diesen Zug nehmen die beiden öfter, um verdächtige Reisende auf Verstöße gegen das Aufenthaltsgesetz zu kontrollieren und so illegale Einreise zu verhindern. „Zugstreife“ heißt das bei ihnen.

Wachsam bahnen sie sich ihren Weg durch die überfüllten Abteile. Da kommt ihnen auf dem Gang ein junger Mann mit einem Teebecher in der Hand entgegen. Er hat dunkle Haut und trägt kein Gepäck bei sich. Die Beamten tauschen einen Blick, dann spricht der jüngere ihn an: „Guten Tag junger Mann, Bundespolizei. Darf ich fragen, wohin Ihre Reise geht? Bitte weisen Sie sich aus!“ Der angesprochene Mann, es ist der Student aus Szene 1, versucht sich an den Beamten vorbei zu drängeln. Einer hält ihn am Arm und wiederholt die Aufforderung. Der junge Mann weigert sich: „Ich zeige euch nichts.“ Ein Schaffner tritt ins Bild und verlangt von dem Studenten den Fahrschein. Er habe keinen dabei, erklärt dieser, der sei am Sitzplatz.

Szene 3: Die zwei Beamten und der Schaffner begeben sich, den jungen Mann vor sich herführend, durch die Abteile zu dessen Platz. Er beschwert sich laut, fragt, warum die Polizei ausgerechnet ihn kontrolliere, und bezweifelt, dass die Beamten dies überhaupt dürfen. Am Sitzplatz angekommen zeigt er keine Ausweispapiere vor und sagt auch seinen Namen nicht. Inzwischen lässt sich einer der Beamten von einer Frau den Gruppenfahrschein zeigen. Der andere Beamte greift nach dem Rucksack des jungen Mannes und durchsucht ihn, findet aber keinen Ausweis. Er erklärt ihm, wenn dieser sich nicht ausweisen könne, müsse er mit zurück nach Kassel, um dort die Personalien festzustellen.

Der Student: „Das erinnert mich an etwas.“
Ein Beamter: „Woran erinnert Sie das denn?“
Der Student: „Das erinnert mich an die Methoden der SS.“
Der Beamte: „Wollen Sie mich beleidigen?“
Der Student: „Nein.“
Der Beamte: „Dann sagen Sie doch, dass ich ein Nazi bin.“ Der Student: „Nein, das sage ich nicht.“

Szene 4: Auf dem Bahnsteig von Treysa. Der Zug rollt aus dem Bahnhof, auf dem Bahnsteig stehen die beiden Bundespolizisten. Einer schubst den widerstrebenden Studenten vor sich her. Ein Beamter tastet ihn oberflächlich nach Waffen ab. Der Student wehrt sich. Die Beamten halten ihn fest. Nichts. Eine Beamtin und ihr Kollege von der herbeigerufenen Hessischen Polizei betreten den Bahnhof, finden aber auch keine Papiere. Der Student weigert sich beharrlich, versucht die Situation ins Komische zu rücken. Lautstark reden die Beteiligten auf einander ein. Reisende werden auf die Gruppe aufmerksam und kommen näher. Sie beobachtet, wie der hessische Polizist den Studenten zu den Gleisen drängt und ihm etwas ins Ohr flüstert. Dieser reagiert erschreckt und fragt laut, ob der Beamte ihn provozieren wolle. Eine junge Frau spricht den Beamten an, was das solle. Dieser raunt ihr nur zu, sie könne auch gleich mit auf das Revier kommen. Zu ihrer Begleiterin sagt er, sie hätte gar keine Rechte. Als sie dem Angeklagten hinterherruft, er habe auch seine Rechte, erwiderte einer der Beamten: „Du kannst mich mal!“

Szenen aus deutschen Gerichten

Zwei Jahre später, am Montag, den 29. Oktober 2012, wird der Fall vor dem Oberverwaltungsgericht Koblenz verhandelt. Es geht um die Frage, ob die Kontrolle des Studenten durch die Bundespolizisten sowie die Kontrolle seines Rucksacks rechtmäßig waren. Viele Leute sind anwesend: Vertreterinnen von NGOs, Presse, Regierungsstellen und auch die Bundespolizei ist zu viert am Start. Alle sind gespannt, wie die Vorsitzende Richterin Wünsch und ihre Beisitzer den Fall beurteilen werden.

Doch was wäre ein gutes Drehbuch ohne eine weitere Erinnerungsschleife?

Inzwischen ist viel passiert: Vier Monate nach dem Zwischenfall im Zug erhält der Student einen Strafbefehl mit einer Geldstrafe über 375 Euro. Die beiden Beamten hatten ihn wegen Beleidigung angezeigt. Auf seinen Einspruch hin verurteilt das Amtsgericht Kassel den Studenten am 12. Juli 2011 nach zwei Verhandlungstagen, an denen die Polizisten und einige Reisende, auch die Frau auf dem Bahnsteig, als Zeugen vernommen werden, wegen Beleidigung und verwarnt ihn ohne weitere Zahlungsverpflichtung. Der Student gibt nicht auf. Sein Anwalt legt[3] beim Oberlandesgericht Frankfurt am Main die Revision ein. Dieses hebt am 20. März 2012 das vorinstanzliche Urteil auf und spricht den Studenten von Vorwurf der Beleidigung frei. Bei der Anspielung auf „SS-Methoden“ habe es sich zwar um eine Beleidigung gehandelt, diese hätte vor dem Hintergrund der vom Angeklagten als Diskriminierung empfundenen Behandlung durch die Beamten jedoch unter dem Schutz der Meinungsfreiheit gestanden und sei somit straffrei gewesen.

Einige Erkenntnisse brachte dieses Strafverfahren zu Tage: Zum Beispiel, dass der Angeklagte deutscher Staatsangehöriger ist. Sehr aufschlussreich war allerdings auch die Befragung der beiden Bundespolizisten. Einer von ihnen hatte in der Zeugenbefragung am 30. Juni 2011 nämlich als Grund für die Kontrolle des Studenten folgendes erklärt (Protokoll der Verhandlung[4]):

Solch deutliche Eingeständnisse hört man selten von Polizeibeamten. Das war dem Verteidiger des Studenten, Rechtsanwalt Sven Adam, sofort klar. Von den Kollegen weiß er, dass sich die Beamten über die Motive ihrer Kontrollen nicht selten ausschweigen oder die Maßnahmen sogar bestreiten; insbesondere dann, wenn – wie hier – Deutsche kontrolliert wurden, die von den Beamten für Ausländer gehalten werden. Deswegen legt Rechtsanwalt Adam Klage beim Verwaltungsgericht ein. Es solle nachträglich festgestellt werden, „dass die von Beamten […] durchgeführte Personalienfeststellung und die Durchsuchung seines Rucksacks am 3. Dezember 2010 rechtswidrig gewesen sind“.

Das Verwaltungsgericht in Kassel erklärt sich daraufhin für unzuständig. Zwar hätten hier Beamte von der Bundespolizeiinspektion in Kassel gehandelt, verantwortlich für die Maßnahmen sei aber die Bundespolizeidirektion in Koblenz gewesen. Also verweist es die Klage an das Verwaltungsgericht Koblenz. Dieses lehnt zunächst den Antrag des Studenten auf Gewährung von Prozesskostenhilfe ab, weil die Klage keine Aussicht auf Erfolg habe. Nach vorläufiger Prüfung seien die Maßnahmen der Bundespolizisten beanstandungsfrei verlaufen.

In Abwesenheit des Klägers, der sich die Anreise nach Koblenz ohne Prozesskostenhilfe nicht leisten kann, triff das Verwaltungsgericht am 28. Februar 2012 einen bundesweit für Aufsehen erregendes, nach dem Verhandlungsverlauf aber wenig überraschendes Urteil[5]. Die Klage des Studenten wird abgewiesen. Nach Ansicht der Koblenzer Verwaltungsrichter habe die Bundespolizei in den oben beschriebenen Szenen keinen Fehler begangen. Sie halten die Maßnahmen durch die Befugnisse der Bundespolizei nach § 22 Abs. 1a BPolG[6] für gerechtfertigt. Bereits in der Begründung[7] des o.g. Beschlusses über die Ablehnung der Prozesskostenhilfe heißt es dazu:

„Von der ursprünglichen Kontrolle aufgrund der Terrorwarnung mit islamistischen Hintergrund, die auch der Staatsanwalt im Strafverfahren noch hervorgehoben hatte, war nun nicht mehr die Rede“, kommentiert Rechtsanwalt Adam auflachend: „Eine solche Maßnahme hätte auf eine andere Norm, nämlich § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG[8], gestützt werden müssen. Die setzt aber voraus, dass von meinem Mandanten irgendeine Gefahr hätte ausgehen müssen – also, so mit dem Teebecher in der Hand…“

…ist das kaum anzunehmen. Der Student aus Kassel, deutscher Staatsangehöriger und unterwegs zu seinen Eltern in Frankfurt am Main, wurde daher wegen des Verdachts der illegalen Einreise kontrolliert, weil ihn die Beamten für einen Ausländer, wohlmöglich sogar mit islamistischem Hintergrund hielten.

Im falschen Film

Bei der Berufungsverhandlung vor dem OVG Koblenz am 29.10.2012 lässt die Vorsitzende Richterin Dagmar Wünsch dann auch schon zu Beginn keinen Zweifel daran, dass für eine Befragung und die Aufforderung, Ausweispapiere vorzulegen, der Anknüpfungspunkt der Hautfarbe nicht zulässig sei:

„Die Maßnahmen verstoßen gegen das Diskriminierungsverbot nach Art. 3 Abs. 3 Grundgesetz[9], so dass sie ermessensfehlerhaft waren.“ Gegen welches der in Art. 3 Abs. 3 GG aufgezählten persönliche Merkmale die Beamten mit ihrer Kontrolle verstoßen haben sollen (z.B. Abstammung, „Rasse“, Sprache, Heimat oder Herkunft), benennt Richterin Wünsch nicht. Ihr Kollege Dr. Stahnecker stellt jedoch klar, dass es sich hier nicht nur um einen Einzelfall handle: „Das Urteil habe eine bestimmte, direktive Wirkung für zukünftige Fälle.“

„Die Situation im Gerichtssaal war sehr untypisch“, beschreibt Rechtsanwalt Adam die Stimmung: „Angesichts der großen Zivilöffentlichkeit stand die Polizei unter einem erheblichen Rechtfertigungsdruck.“ Die Richterinnen und Richter ließen sich davon natürlich nicht beeindrucken. Von 13:30 bis 19 Uhr befragten sie, mit mehreren Unterbrechungen, den Kläger und die Polizeizeugen erneut nach ihren Erlebnissen und Motivationen. Dabei schien sich ein Polizeizeuge an seine früheren Aussagen nicht mehr so genau zu erinnern und erklärte nunmehr, er habe den Studenten kontrolliert, weil er befürchtete, dieser würde ohne Fahrkarte reisen. Eine sachkundige Erinnerung, die das Publikum mit Gelächter quittierte.

Am Ende des Tages entschuldigen sich die Polizeivertreter beim Kläger und geben zu Protokoll, dass die Maßnahme rechtswidrig gewesen sei und die Bundespolizei die Kosten des Verfahrens übernehme. Damit erklärten die Parteien den Rechtsstreit für erledigt. Die Story ist zu Ende.

Racial Profiling

Kaum vorstellbar ist jedoch, dass damit auch die Praxis der sog. verdachtsunabhängigen Kontrollen aufgrund zugeschriebener äußerer Merkmale ein Ende haben wird.

Vera Egenberger ist Geschäftsführerin des Büro zur Umsetzung von Gleichbehandlung e.V. (BUG[10]). Bei der Verhandlung am Montag sitzt sie im Publikum. Sie kennt die Kontrollpraxis der Polizei gleich welcher Provenienz zur Genüge und nennt sie Racial Profiling. Der Begriff soll die diskriminierende Verwendung von Zuschreibungen (wie ethnische Zugehörigkeit, Hautfarbe, nationale Herkunft oder Religion) als Grundlage für Identitätskontrollen und Durchsuchungen ohne konkretes Indiz durch die Polizei beschreiben. Ein nicht nur in Deutschland bekanntes Problem, das jedoch z.B. in den USA offen verhandelt wird[11]. In Deutschland dagegen fällt es schwer, rassistische Handlungen als Rassismus zu bezeichnen. Die handelnden Beamten erstatten nicht selten Anzeige wegen Beleidigung. Dieses Problem ist auch Tahir Della von der Initiative Schwarze Menschen in Deutschland (ISD[12]) hinlänglich bekannt:

Er erhofft sich von dem Prozessverlauf ein grundsätzliches politisches Signal. Dass es in Koblenz nicht zu einem Urteil gekommen ist, in dem diese Praxis als tatsächliches Problem im Polizeialltag bezeichnet und für unzulässig erklärt wird, ist für Egenberger der „Schönheitsfehler“ dieses Prozessausgangs. Dennoch ist sie mit dem Ergebnis zufrieden:

Nur eine Einzelfallentscheidung?

Ob sich die Polizeipraxis aufgrund der gerichtlichen Feststellungen substantiell ändern wird, ist indes zweifelhaft. Auch wenn die Entscheidung einige Rechtsunsicherheit bei der Bundespolizei ausgelöst haben mag, wie sich aus der Tatsache schließen lässt, dass Auskünfte zum Verfahren nicht die betroffenen Dienststellen in Kassel und Koblenz, sondern nur das Bundespolizeipräsidium in Potsdam abgibt, scheint dort für ein grundsätzliches Umdenken kein Anlass zu bestehen.

Ivo Priebe, Leiter für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, weist vielmehr auf den Einzelfallcharakter des Verfahrens hin: „Der konkrete Einzelfall kann hier nicht kommentiert werden; eine Sachentscheidung hat das Gericht nicht getroffen, vielmehr wurde der Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.“ Für die Bundespolizei gelte allein das Gesetz: „Demnach sind Ausgangspunkt dieser polizeilichen Maßnahmen Lageerkenntnisse und grenzpolizeiliche Erfahrungen; Adressat dieser Maßnahmen kann jeder Reisende sein“, stellt Priebe fest.

„Es wird aber nicht jeder Reisende kontrolliert“, entgegnet Rechtsanwalt Adam und hält auch die Lageerkenntnisse der Bundespolizei im konkreten Fall für zweifelhaft. So sind nach dem Lagebild der Bundespolizeiinspektion Kassel im 3. Quartal 2010 insgesamt 8.345 Befragungen durchgeführten worden. Dabei konnten 330 Feststellungen von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten nach dem Aufenthaltsgesetz festgestellt oder Fahndungstreffer gelandet werden, wovon ein gewisser Anteil noch auf Delikte entfallen dürfte, die nicht im AufenthaltsG geregelt sind und damit nicht auf der Grundlage von § 22 Abs. 1a BPolG verfolgt werden können. Man könnte also sagen, dass in 96% der Fälle Unverdächtige von der Maßnahme betroffen waren – Menschen wie der Student aus Kassel.

„Wenn wir uns dann noch die genauen Zahlen für die Regionalzugverbindung von Kassel nach Frankfurt am Main anschauen, die mein Mandant genutzt hat, bleiben im ganzen Jahr 2010 noch etwa 27 Treffer“, so Adam.

Nach der Entscheidung ist vor der Entscheidung

Das Rechtsproblem liege im Kern aber nicht allein im Verhalten der Polizei, so eine These, die der arbeitskreis kritischer juristinnen und juristen an der Humboldt-Universität zu Berlin (akj-berlin) in einer Veranstaltung zu Rassismus in Polizei und Justiz[13] im Mai 2012 aufgebracht hat. Die rassistische Praxis folge vielmehr dem strukturellen Rassismus, der den Befugnisnormen zu Grunde liege, welche der Polizei ihre Aufgaben zuweisen. Wenn diese zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet (§ 22 Abs. 1a BPolG) Personenkontrollen durchführen soll, dann müsse sie Menschen auswählen, die sie für illegal Einreisende hält. Die Maßnahmen dürfen sich also nicht gegen Personen richten, die der illegalen Einreise unverdächtig sind, also Personen, welche die Polizei für Deutsche hält. Woran aber erkennt z.B. eine Polizistin, ob ein Reisender Deutscher oder Nichtdeutscher ist?

Dieses Problem hatte 2006 auch eine Richterin des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs veranlasst, in einem abweichenden Sondervotum[14] eine entsprechende Ermächtigungsnorm des bayerischen Polizeigesetzes, die verdachtsunabhängige Kontrollen erlaubt, entgegen der Ansicht der Mehrheit des Gerichts für verfassungswidrig zu halten:

Auch das Deutsche Institut für Menschenrechte, eine auf Initiative des Bundestages eingerichtete zivile Stelle zur Durchsetzung der UN-Menschenrechtspakte, hat sich in dem Koblenzer Verfahren mit eigener Expertise zu Wort gemeldet (sog. Amicus curiae[15]). Darin verweist es auf bestehende europarechtliche Verpflichtungen (Kap. II Art. 6 Abs. 2 des Schengener Grenzkodex[16], wonach Grenzschutzbeamte bei ihren Kontrollen die Betroffenen nicht aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung diskriminieren dürfen. Vor diesem Hintergrund sei die Kontrolle des Studenten durch die Bundespolizei in jenem Regionalzug 2010 gerade nicht – wie von der Polizei behauptet – „ereignis- und verdachtsunabhängig“ gewesen. Indem nämlich auf dessen Hautfarbe abgestellt worden sei, hätten die Beamten an verbotenen Merkmalen angeknüpft.

Internationale Übereinkommen wie die Europäische Menschenrechtskonvention (Art. 14 EMRK[17]), der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Art. 2 Abs. 1[18] und Art. 26 IPbpR[19]), und die Anti-Rassismus-Konvention (ICERD[20]) verbieten aber eine Ungleichbehandlung auf Grund der Merkmale „Rasse“ und „Hautfarbe“ als Diskriminierung. So habe der UN-Ausschuss für bürgerliche und politische Rechte in einer Entscheidung, in der es um die selektive Kontrolle der Aufenthaltsberechtigung einer Spanierin im Bahnhof der spanischen Stadt Valladolid gegangen war, 2009 ausgeführt:

Marie Melior vom akj-berlin kann sich nicht vorstellen, wie polizeiliche Kontrollen aufgrund von ausländerrechtlichen Bestimmungen in der Praxis ohne Diskriminierungen ablaufen sollen:

Ende gut, alles gut?

Unsere Nachfrage, ob es bei der Bundespolizei zukünftig Schulungen zur Sensibilisierung in Sachen Racial Profiling geben werde oder bereits gibt, blieb leider unbeantwortet. Für die Bundesregierung ist diese Frage ohnehin kein Thema, denn wie sie erst im August 2011 festgestellt[21] hat, findet in Deutschland eine „unterschiedliche Behandlung von Personen in Abhängigkeit von Rasse, Herkunft oder Religion“ nicht statt; dies wäre nämlich „mit dem Verständnis von Polizeiarbeit in einem demokratischen Rechtsstaat [unvereinbar]“. Weil also nicht sein kann, was nicht sein darf, ist ja alles gut.

Biplab Basu weiß da anderes zu berichten[22]. Gemeinsam mit den Berliner Initiativen Reach Out und KoP hat er seit dem Jahr 2000 „rassistische Polizeiübergriffe im Raum Berlin“ in einer Chronik[23] dokumentiert. Die Feststellungen des OVG Koblenz lassen auch hierunter leider keinen Schlussstrich zu. Gemeinsam mit Vera Egenberger, Tahir Della und vielen anderen Initiativen wird er deswegen den Kampf zur Ächtung von Racial Profiling als Polizeipraxis fortführen – jetzt erst recht.

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